Reform der Außenprüfung aus der Perspektive des Mittelstandes

Eine Betriebsprüfung sahen bereits § 162 Abs. 8, 9 i. V. mit § 198 Reichsabgabenordnung (RAO) v. 13.12.1919 vor. Unbeschadet des anfänglich erbitterten Widerstandes hat sich die Betriebsprüfung als Kerninstrument der finanzbehördlichen Sachaufklärung fest etabliert und ist als sog. Außenprüfung in den §§ 193-207 als 4. Abschnitt des 4. Teils („Durchführung der Besteuerung“) fester Bestandteil der Abgabenordnung v. 16.3.19763. Obwohl das Wirtschaftsleben im Zuge der Digitalisierung und Globalisierung disruptive Veränderungen erfahren hat, sind die Normen seitdem allenfalls nur marginal geändert worden. Die bemerkenswerteste Veränderung liegt mit der Einführung der sog. digitalen Außenprüfung zum 1.1.2002 mittlerweile etwa zwanzig Jahre zurück und ist systematisch wenig überzeugend als § 147 Abs. 6 AO bei den Ordnungsvorschriften für die Aufbewahrung von Unterlagen untergebracht. Auch auf der untergesetzlichen Ebene der allgemeinen Verwaltungsvorschrift i. S. d. Art. 108 Abs. 7 GG scheint die Zeit seitdem stehengeblieben zu sein. Die Betriebsprüfungsordnung stammt aus dem Jahre 2000 (15.3.2000: BpO 2000)6 und hat zuletzt vor zehn Jahren mit einer bemerkenswert kurzen Vorschrift zur sog. zeitnahen Außenprüfung (§ 4a BpO 2000, dazu noch unten D. II.) eine Ergänzung gefunden.
Im auffälligen Kontrast zu diesem Stillstand stehen die weitreichenden Arbeiten der OECD8 und der Paradigmenwechsel in zahlreichen ausländischen Staaten hin zu kooperativen Außenprüfungssystemen, die auf eine risikoorientierte Einbindung unternehmensinterner Steuerkontrollsysteme in Außenprüfungsprozesse setzen (sog. Cooperative Compliance, dazu unten E. I.). Aus dem Kreis der ausländischen Staaten steht die österreichische Bundesabgabenordnung (BAO), die ihre Wurzeln in der deutschen Reichsabgabenordnung hat, dem deutschen Steuerverfahrensrecht am nächsten. Daher ist es aus deutscher Sicht von besonderem Interesse, dass Österreich mit Wirkung vom 1.1.2019 als verfahrensrechtliche Alternative zur traditionellen Außenprüfung (§§ 147-153 BAO) in einem Unterabschnitt das Rechtsinstitut der sog. begleitenden Kontrolle (§§ 153a-g BAO) kodifiziert hat (dazu näher unten E. II.). Vor diesem Hintergrund soll aufgezeigt werden, in welchen Bereichen des Außenprüfungsverfahrens ein Reformbedarf besteht. Dabei soll der Fokus auf Betriebsprüfungen mittelständischer Unternehmen, die den Kern des Betreuungsgeschäfts der Steuerberaterschaft ausmacht, liegen.